Conclusions du rapport de la Cour des comptes.

Après quelques commentaires, l'original.

Il fallait bien clore cette série de « L'état des comptes de l'État », ne serait-ce que pour prendre date, par le « corpus » du texte lui-même...

Des 133 pages en comptant les annexes on ne reprendra que les conclusions : c'est déjà pas mal d'en prendre de la graine.

« Chapitre I : Une dégradation accentuée dès 2008

L'alourdissement du déficit public, déjà sensible en 2007, s'est poursuivi en 2008 (3,4 % du PIB après 2,7%). Cette augmentation est imputable au ralentissement de l'activité à hauteur de 0,4 point, ce qui signifie que le déficit structurel a poursuivi en 2008 sa dégradation sous l'effet des baisses d'impôts et cotisations sociales, notamment celles inscrites dans la loi TEPA, et en dépit d'un ralentissement des dépenses publiques en volume. Ce ralentissement résulte d'une stagnation de l'investissement public et de l'effet d'une inflation forte et non anticipée.

La dette publique a augmenté de 118 Md€, pour un peu plus de la moitié du fait du déficit et pour le reste du fait des apports financiers au secteur bancaire et d'une augmentation de la trésorerie de l'Etat. Elle a atteint 1 327 Md€ fin 2008 et représenté 68,1 % du PIB, ou 47 400 € par actif. Elle a généré 55 Md€ de charges financières, soit 1 950 € par actif, en hausse de 7,3 %.

Le solde primaire, avant paiement des intérêts, est redevenu nettement négatif en 2008 (-0,6 % du PIB) et conduit donc à devoir financer par l'emprunt non seulement la totalité des charges d'intérêt de l'année mais, en sus de ces charges, un volume additionnel de dépenses équivalent à 0,6 point de PIB.

Les soldes publics se sont un peu plus fortement dégradés dans les autres pays européens en 2008 mais leur niveau moyen est resté sensiblement meilleur que celui de la France (-1,5 % pour la zone euro hors France), l'Allemagne se distinguant par un solde quasiment stable au voisinage de l'équilibre. La dette française a crû plus fortement que la moyenne et elle a, en particulier, dépassé celle de l'Allemagne.

La situation dégradée des finances publiques fin 2008 résultait principalement de l'incapacité quasi constante de la France depuis de très nombreuses années à rééquilibrer ses comptes publics et à réduire le poids des dépenses publiques, contrairement aux autres pays européens.

Le niveau du déficit structurel (de l'ordre de 3,5 % du PIB), qui est particulièrement élevé au regard de celui des pays voisins (1,4 % pour la zone euro hors France et 1,0 % pour l'Allemagne), en est l'illustration. Il signifie que le déficit français est, indépendamment des effets de la conjoncture, sensiblement au-delà du seuil de 3 % résultant des traités européens.

Chapitre II : Une dégradation quasi générale pour toutes les catégories d'administrations

La dégradation du résultat de l'Etat, quel que soit le référentiel comptable retenu, explique presque entièrement l'augmentation du déficit et de l'endettement publics en 2008. Son déficit a représenté 20,2 % des dépenses et 25,4 % des recettes nettes. Cette dégradation, qui doit encore peu (de l'ordre de 4 Md€) au ralentissement de l'activité, résulte surtout de la perte de 14 Md€ de recettes fiscales, pour l'essentiel du fait d'allégements d'impôts et de la compensation d'exonérations de cotisations à la sécurité sociale. En outre, l'objectif de croissance « zéro volume » des dépenses, mesuré d'exécution 2008 à exécution 2007, n'a pas été atteint. Du fait de ce déficit, de la reprise de dettes d'autres organismes et d'une augmentation de la trésorerie, la dette financière de l'Etat a crû de presque 100 Md€ pour atteindre 1 044 Md€.

Le régime général de sécurité sociale aborde la récession avec un déficit de 10 Md€ en 2008, à peu près stable depuis six ans malgré la croissance dynamique de cette période, et de nature essentiellement structurelle. En effet, ses dépenses ont certes légèrement ralenti, mais leur croissance est restée supérieure à celle de ses recettes. Sa situation est donc préoccupante et le transfert à la CADES de la dette résultant de ses déficits cumulés jusqu'à 2008 n'a fait que reporter dans le futur le financement d'une partie des prestations.

Le besoin de financement global des administrations sociales n'a été maintenu au voisinage de l'équilibre que grâce aux excédents, très précaires, de l'assurance chômage et des régimes complémentaires. La dette globale de ces administrations, en y ajoutant la CADES, n'a ralenti sa forte croissance des années passées que grâce à la reprise par l'Etat de la dette du régime agricole.

Le besoin de financement des administrations locales n'a été quasi stabilisé en 2008 qu'en raison d'une baisse de l'investissement, alors que leurs dépenses de fonctionnement, malgré une légère inflexion, ont continué à augmenter nettement plus vite que leurs recettes de fonctionnement. Cet effet de ciseau est particulièrement fort dans les départements. La dette brute des administrations locales s'est accrue de

10 Md€ et, si elle reste soutenable au regard de leurs ressources, les collectivités abordent la crise sans qu'aient été réalisées les réformes de leurs structures et de leurs financements qui permettraient de maîtriser la croissance de leurs dépenses.

Chapitre III : Un impact massif de la crise en 2009

L'Etat perdra plus de 25 Md€ de recettes fiscales en 2009 par rapport à 2008, dont une dizaine en raison des mesures de relance, en principe temporaires. Ses dépenses croîtront fortement, du fait du plan de relance mais aussi d'une progression de 1,2 % en volume des crédits affectés aux autres dépenses. Celles-ci peuvent encore rester dans la limite des crédits votés, sous réserve d'un effort de redéploiement important, mais avec la perspective que l'Etat ne parvienne pas à réduire le montant des dépenses exigibles et impayées en fin d'année.

Le déficit budgétaire dépassera 120 Md€ et l'augmentation de la dette financière pourrait être supérieure à 100 Md€.

La récession creusera fortement le déficit du régime général de sécurité sociale qui, même si l'évolution des dépenses est conforme à la LFSS, dépassera 20 Md€. La question du traitement de sa dette va donc très vite se poser à nouveau. La crise touchera aussi particulièrement l'Unédic dont les résultats financiers sont très sensibles à la conjoncture et qui devrait donc voir réapparaître un déficit significatif. Les régimes complémentaires basculeront dans le déficit. Le besoin de financement des administrations sociales pourrait atteindre 1,3 à 1,5 % du PIB.

La hausse du taux des impôts locaux et l'inertie de leurs bases devraient permettre aux collectivités locales de maintenir à peu près leur autofinancement, malgré le dynamisme persistant de leurs dépenses de fonctionnement. La croissance de leur investissement est très incertaine mais, malgré l'incitation à l'accroître apportée par le remboursement anticipé du FCTVA, elle sera sans doute assez faible et leur besoin de financement ne devrait donc pas beaucoup augmenter.

L'ensemble des éléments ci-dessus amènent à conclure que le déficit global des administrations publiques devrait dépasser 140 Md€, soit plus de 7,0 % du PIB, en 2009 avec une baisse du PIB de 3,0 %.

La crise et le plan de relance n'en expliqueraient qu'environ la moitié, le reste étant de nature structurelle, avec un déficit structurel tendant à légèrement s'aggraver. Malgré un plan de relance moins important, le déficit français resterait supérieur à la moyenne des autres pays européens, car notre pays part d'une position beaucoup plus défavorable.

Sans même compter les emprunts de la SFEF, la dette publique dépasserait 75 % du PIB. Avec eux, elle progresserait d'environ 220 Md€ et serait voisine de 80 % du PIB.

Chapitre IV : La perspective de déséquilibres encore massifs à l'horizon de 2012

La perspective d'une réduction sensible du déficit et de la dette à l'horizon de 2012 n'est pas réaliste à défaut d'un effort majeur de redressement. Même si la croissance de l'activité redevenait supérieure à

2,0 % par an à partir de 2011, comme le suppose la programmation des finances publiques, la croissance des recettes pourrait être durablement faible.

En outre, faute de nouvelles mesures d'économie, le ralentissement des dépenses sera insuffisant.

Le déficit public risque d'être encore supérieur à 6,0 % du PIB en 2012 et la dette approcherait alors 90 % du PIB, sans même compter les emprunts de la SFEF. Les charges d'intérêt pourraient être supérieures de 20 Md€ à leur montant de 2008, soit l'équivalent de deux points de CSG. Chaque actif paierait alors 2 700 € de charges d'intérêt par an, 750 € de plus qu'en 2008.

La Cour a souhaité l'adoption d'une loi de programmation des finances publiques et d'un budget triennal de l'Etat. Ils demeurent des instruments essentiels, mais d'une portée limitée au regard des circonstances exceptionnelles que connaissent les finances publiques. En outre, la loi de programmation ne peut pas avoir d'emprise sur une partie importante des administrations publiques.

Ses principales orientations, maîtrise des dépenses et sécurisation des recettes, sont encore appropriées mais les objectifs de croissance des dépenses ont été infléchis à la hausse et des évolutions fiscales récemment annoncées, dans la mesure où elles ne sont pas compensées, contribueront à réduire durablement les recettes.

Le budget triennal constitue la traduction la plus opérationnelle de la loi de programmation mais sa portée serait affaiblie si la répartition des crédits pour 2010 inscrite dans ce budget devait être trop modifiée dans la loi de finances initiale.

Chapitre V : Les risques liés à une dérive incontrôlée de la dette

Dans la situation actuelle de la France et des marchés, la dette brute est l'indicateur central. Il doit être complété par un suivi plus vigilant des engagements implicites, compte tenu des problèmes de soutenabilité posés par le cumul d'une dette brute massive et d'engagements implicites élevés. La dette à un instant donné n'est cependant que l'accumulation de déficits passés et, pour maîtriser l'endettement, il faut évidemment d'abord limiter les déficits.

Compte tenu du niveau qui sera atteint par la dette et par le déficit primaire en 2009, l'endettement pourrait augmenter de manière exponentielle. Les charges d'intérêt mobiliseraient alors une part disproportionnée des ressources publiques (toutes les recettes de TVA pourraient finalement y être consacrées) ; un risque pèserait sur la signature de l'Etat, avec la perspective de charges d'intérêt encore plus fortes (une hausse d'un point du taux d'intérêt sur la dette publique coûte à terme 14 Md€, soit plus que le produit de la taxe d'habitation) ; le succès de la politique de relance pourrait enfin être remis en cause.

Il serait peu prudent d'attendre que des remèdes comme la hausse de la croissance potentielle ou la reprise de l'inflation, qui ne se décrètent pas et qui, pour la seconde, a de multiples effets pervers, exonèrent la France des efforts de redressement nécessaires de ses comptes publics.

Si le creusement des déficits publics est inévitable en phase de récession, leur résorption à moyen terme est indispensable. Pour maintenir la confiance des ménages et des investisseurs dans la signature de l'Etat, il faut donc démontrer rapidement que la France n'est pas engagée dans un processus d'alourdissement continu de sa dette publique.

Plus la réduction de l'endettement sera retardée, plus elle sera douloureuse et difficile.

Chapitre VI : Les voies de l'ajustement nécessaire

Il faut s'engager dès maintenant vers les mesures nécessaires pour réduire rapidement la dette dès que la croissance sera repartie. L'effort structurel de redressement nécessaire est de l'ordre de 3,5 points de PIB.

Il serait seul conforme au respect dans la durée de l'objectif d'équilibre des comptes publics, désormais assigné par la Constitution aux lois de programmation des finances publiques. Le gouvernement allemand a d'ailleurs manifesté son intention de limiter constitutionnellement le déficit structurel à un niveau très faible.

L'ampleur de l'effort à réaliser n'est pas exceptionnelle au regard des ajustements budgétaires menés dans les autres pays de l'OCDE dans le passé. L'essentiel doit passer par la réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB pour le rapprocher de la moyenne des pays comparables. Plusieurs pays européens ont réalisé un tel effort de maîtrise des dépenses au cours des dernières années et la France, dans son histoire, a su prendre des mesures de redressement drastiques de son économie.

La limitation des dépenses prévue par le ministère des finances (en mars 2009) à l'horizon 2012 ne peut contribuer que pour environ un point de PIB à ce redressement et les économies annoncées dans le cadre de la RGPP, qui ne sont pas toujours bien documentées, sont encore loin de s'élever à un point de PIB. Des réformes beaucoup plus ambitieuses sont nécessaires. Si la maîtrise des dépenses s'avérait insuffisante, une hausse des prélèvements obligatoires deviendrait nécessaire.

L'ampleur des déficits sociaux, en particulier de la branche vieillesse, rend toutefois inévitable une hausse ciblée des prélèvements sociaux, passant notamment par une révision des niches sociales.

En tout état de cause, les baisses d'impôts non compensées ne sont plus compatibles avec la situation dégradée de nos finances publiques.

UN AJUSTEMENT INÉCTABLE

Pour ce qui concerne l'Etat, des économies supplémentaires pourraient venir d'une meilleure gestion budgétaire « en mode LOLF », d'une réforme de la gestion des ressources humaines et d'une refonte des rémunérations. L'extension aux opérateurs de la réduction des effectifs est bienvenue, mais pourrait être de plus grande ampleur.

La perspective d'un net infléchissement du rythme de croissance des dépenses locales est hypothétique, leur maîtrise ne pouvant venir que de réformes restant à engager. Encore faudrait-il que l'Etat n'appelle pas les collectivités à financer à sa place les politiques dont il n'a plus les moyens budgétaires. Un encadrement de leurs dépenses facultatives et une rationalisation de l'intercommunalité seraient nécessaires.

La réforme de la fiscalité locale doit être accompagnée d'une refonte des concours financiers de l'Etat.

La forte croissance des prestations sociales appelle aussi la poursuite des réformes visant à la ralentir. La dégradation rapide des comptes de l'assurance vieillesse devait conduire à ne pas différer de nouvelles négociations sur les retraites, y compris sur les avantages familiaux. Dans le domaine de la santé, une révision du cadre des négociations conventionnelles, une refonte de la prise en charge des affections de longue durée et la poursuite de la réorganisation du système hospitalier sont nécessaires.

Conclusion générale

La France a abordé la crise avec, en 2008, un déficit public de 3,4 % du PIB, nettement supérieur à celui de la moyenne des pays européens. Ce déficit est marginalement le résultat de la crise, dont les effets sur les finances publiques ont encore été très limités en 2008. Il est surtout le résultat d'une maladie chronique, l'incapacité de la France à rétablir l'équilibre de ses comptes en raison d'une insuffisante maîtrise des dépenses publiques et de baisses répétées des prélèvements obligatoires. Cela se traduit par un déficit structurel de l'ordre de 3,5 % du PIB.

C'est l'Etat qui a contribué le plus à ce déficit. Pour autant, la persistance d'un déficit du régime général de sécurité sociale d'environ 10 Md€ depuis six ans était, dès avant la crise, très préoccupante et la stabilité en 2008 du déficit des collectivités locales n'a tenu qu'à une baisse de l'investissement.

La dette publique a augmenté de 118 Md€ en 2008 pour atteindre 1 327 Md€, soit 68,1 % du PIB, et elle a généré 55 Md€ de charges financières, plus que le produit de l'impôt sur le revenu.

Le déficit public pourrait plus que doubler en 2009, du fait de la crise et des mesures de relance, et la dette dépasserait 75 % du PIB, hors emprunts de la société de financement de l'économie française (elle approcherait 80 % avec). Cette dégradation touchera plus particulièrement l'Etat, dont le déficit devrait représenter plus de la moitié du total de ses recettes nettes, et le régime général de sécurité sociale.

Le déficit public sera probablement encore supérieur à 6,0 % du PIB en 2012 et la dette approchera alors 90 % du PIB (hors SFEF). Les charges d'intérêt seraient alors supérieures de 20 Md€ à leur montant de

2008, soit l'équivalent de deux points de CSG, et représenteront 1000 € de plus par personne occupée.

Dans ces conditions, l'endettement pourrait augmenter de manière exponentielle. Les charges d'intérêt mobiliseraient alors une part excessive des ressources publiques et un risque pèserait sur la signature de l'Etat.

La reprise de la croissance est fondamentale et le rétablissement des finances publiques en dépendra largement. Le creusement des déficits publics est inévitable en phase de récession mais le succès de la politique de relance pourrait être remis en cause si le redressement à moyen terme des finances publiques n'était pas assuré et si la confiance des ménages et des investisseurs venait à faiblir.

Il serait peu prudent d'attendre que des remèdes hypothétiques, comme la hausse de la croissance potentielle ou la reprise de l'inflation, exonèrent la France des efforts de redressement nécessaires de ces comptes publics.

Il faut donc démontrer rapidement qu'elle n'est pas engagée dans un processus d'alourdissement continu de sa dette publique. Plus la réduction de l'endettement sera retardée, plus elle sera difficile.

Dans un contexte de différentiels significatifs des taux d'intérêt entre Etats et de concurrence croissante des émetteurs publics, il est souhaitable de définir une stratégie d'assainissement pour accompagner la sortie de crise. Le niveau de la dette déjà atteint en 2008 et la progression qu'elle enregistrera avec la crise rendent d'autant plus important l'effort qui devra être mené. En tout état de cause, un ajustement de l'ordre de 3,5 points de PIB sera nécessaire pour revenir à un équilibre à moyen terme des comptes publics et réduire rapidement l'endettement.

Cet assainissement doit d'abord passer par une réduction du poids des dépenses publiques, suivant ainsi l'exemple de bien d'autres pays. Si leur réduction s'avérait insuffisante, une augmentation des prélèvements obligatoires serait nécessaire.

L'objectif de croissance des dépenses affiché à l'horizon de 2012 dans le rapport de présentation de la deuxième loi de finances rectificatives de 2009 ne correspond toutefois qu'à un ajustement insuffisant, d'un point de PIB seulement, et les économies que pourraient permettre les réformes déjà engagées sont elles-mêmes très loin de cet objectif.

De nouvelles réformes doivent donc être entreprises sans délai : la réduction progressive des effectifs de l'Etat, bien engagée maintenant, doit être poursuivie et ne plus négliger le champ des opérateurs. De même, il sera nécessaire, tout en tenant compte de leurs spécificités, d'amener la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, à dégager également des gains substantiels de productivité.

La maîtrise des dépenses d'intervention de l'Etat, par la recherche d'une plus grande efficacité, doit être engagée. Les exemples étrangers montrent, en effet, que c'est dans ce domaine que se situent les gisements d'économies les plus importants.

Les dépenses locales ne sauraient échapper à l'effort général d'assainissement. Au-delà des économies qui pourraient résulter de la maîtrise des effectifs de la fonction publique territoriale, la révision des interventions facultatives et une meilleure gestion de l'intercommunalité sont des chantiers prioritaires.

Enfin, la persistance d'un déficit très important du régime général, qui pourrait atteindre 30 Md€, est de nature à compromettre la pérennité de la protection sociale. L'accumulation, depuis trop d'années, d'une dette sociale qui a atteint 6,7 % du PIB en 2008 conduit à un transfert de charges sur les générations futures que rien ne saurait justifier.

L'ampleur des déficits sociaux est telle que la maîtrise des dépenses ne suffira pas. La nécessité d'un retour rapide à l'équilibre implique une réduction des dépenses fiscales et niches sociales, ou une hausse des prélèvements sociaux, afin de dégager, parallèlement aux réformes à lancer pour modérer l'évolution des dépenses, des ressources supplémentaires.

Compte tenu de l'ampleur des réformes à mener et des délais nécessaires à leur plein effet, il est indispensable d'engager leur préparation dès maintenant, afin d'éviter le maintien, à la fin de la crise, d'un déficit trop important entraînant une dérive dangereuse de la dette, et d'envoyer rapidement des signaux en ce sens aux marchés, aux entreprises, mais aussi à l'ensemble des Français. »

Nous voilà prévenus : maintenant, on ne pourra plus dire que nous ne savions pas.

On ne pourra pas non plus soutenir qu'il n'y avait rien à faire.

Désormais, nous attendons des actes.